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Présentation

La Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droit sur internet est une autorité publique indépendante. A ce titre, elle est dotée de la personnalité morale.

La Haute Autorité

La Haute Autorité assure :

  • Une mission d'encouragement au développement de l'offre légale et d'observation de l'utilisation licite et illicite des œuvres et des objets auxquels est attaché un droit d'auteur ou un droit voisin sur les réseaux de communication électroniques utilisés pour la fourniture de services de communication au public en ligne ;
  • Une mission de protection de ces œuvres et objets à l'égard des atteintes à ces droits commises sur les réseaux de communications électroniques utilisés pour la fourniture de services de communication au public en ligne ;
  • Une mission de régulation et de veille dans le domaine des mesures techniques de protection et d'identification des œuvres et des objets protégés par un droit d'auteur ou par un droit voisin.

Au titre de ces missions, la Haute Autorité peut recommander toute modification législative ou réglementaire. Elle peut être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou de de décret intéressant la protection des droits de propriété littéraire et artistique. Elle peut également être consultée par le Gouvernement ou par les commissions parlementaires sur toute question relative à ses domaines de compétence.

La Haute autorité est composée d'un collège et d'une commission de protection des droits :
Le président du Collège est le président de la Haute Autorité. Sauf disposition législative contraire, les missions confiées à la Haute Autorité sont exercées par le Collège. La Commission de Protection des droits est chargée de mettre en œuvre la procédure dite de « réponse graduée », prévue par l'article L.331-25 du Code de la propriété Intellectuelle. Dans l'exercice de leur attributions, les membres du Collège et de la Commission de Protection des Droits ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité.

La création de l'Hadopi s’est inscrite dans le sillage d'une transposition du cadre européen de régulation des usages numériques qui avait donné lieu à la création de l'autorité de régulation des mesures techniques (ARMT) dont l’institution a repris les missions. Après une nécessaire adaptation du projet initial à des exigences de constitutionnalité, une forme atypique d'organisation publique indépendante a été mise en place.

Si la procédure pédagogique pré-pénale dite de « réponse graduée » en constitue l'axe le plus notoire, le législateur a confié à cette nouvelle autorité la mise en œuvre d'un faisceau de missions visant de manière plus large à encourager dans la sphère numérique de bonnes pratiques propres à mieux concilier les intérêts légitimes tant des créateurs que des destinataires des œuvres.

Sans éteindre les interrogations suscitées par l'expérience engagée, le déploiement des missions légales de l’institution a permis d'envisager de nouvelles voies d'action, notamment en matière de protection des droits, et continue à inspirer des hypothèses diverses sur l'évolution organique et institutionnelle de la Haute Autorité ou sur l’adaptation de ses missions et procédures. Renouvelée dans sa gouvernance à l'issue du premier cycle de son existence, celle-ci n'est pas dénuée d’atouts pour la période qui s'ouvre.

Un nouveau champ de régulation

À l’occasion de la transposition des dispositions européennes prises en vue de maîtriser au mieux les incidences de la révolution numérique dans le champ culturel, la France a voulu faire face au développement d’utilisations non autorisées sur Internet, d’abord en protégeant juridiquement les mesures techniques de protection (MTP) mises en place pour l’exploitation numérique des œuvres, ensuite en expérimentant une procédure originale visant par un mécanisme d’avertissements progressifs à dissuader le recours, alors en plein essor, des échanges en pair à pair.

La législation européenne :
Dès la fin des années 1990, l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) prend la mesure de l’incidence considérable des techniques de communication en ligne sur la création et l’utilisation des œuvres. Le traité sur le droit d’auteur est adopté le 20 décembre 1996 (traité sur le droit d’auteur, Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, adopté à Genève le 20 décembre 1996). La Commission européenne élabore l’année suivante un projet de directive sur l’harmonisation de certains aspects du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information (Directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information).

Le texte que le Parlement européen et le Conseil de l’Union adoptent le 22 mai 2001 veut tenir compte des diverses répercussions sociétales et culturelles du numérique et maintenir un juste équilibre entre les intérêts des titulaires de droits et des utilisateurs des œuvres. Cette directive vise à adapter les dispositions législatives relatives au droit d’auteur et aux droits voisins aux évolutions technologiques de la société de l’information en assurant un niveau élevé de protection de la propriété intellectuelle. Corrélativement la directive 2001/29/CE reconnaît la faculté d’instaurer des exceptions et limitations à ces droits. La liste en est déterminée de façon exhaustive et elles doivent respecter le test dit « en trois étapes » (Art. 9-2 - Convention de Berne pour la protection des œuvres littéraires et artistiques, 1886). La directive interdit également le contournement des mesures techniques de protection (MTP) destinées à éviter les utilisations non autorisées des œuvres mais demande aux États membres de prendre des mesures appropriées pour éviter que ces mêmes mesures techniques ne privent les utilisateurs du bénéfice des exceptions et limitations prévues.

Les débats en France :
La transposition en France de la directive 2001/29/CE suscite, en 2005, des débats houleux autour du projet de loi dit Droit d’auteur et droits voisins dans la société de l’information (DADVSI). Alors que l’usage des logiciels de pair à pair à des fins de mise à disposition d’œuvres se développe de manière massive, en l’état du droit, des millions d’utilisateurs commettent, sans en être nécessairement conscients, des actes de contrefaçon, passibles potentiellement de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 € d’amende.

Après la tentative inaboutie d’un amendement visant à autoriser cette pratique par l’instauration d’une nouvelle licence donnant lieu à redevance sur les accès à Internet, le texte de loi voté le 30 juin 2006 prévoit, afin d’assurer une action à la fois mieux proportionnée et plus effective, de requalifier en contravention les utilisations non autorisées des œuvres à travers un logiciel d’échange de pair à pair. Mais cette disposition sera censurée par le Conseil constitutionnel (décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006). jugeant qu’elle introduit une rupture d’égalité injustifiée entre les auteurs d’atteintes au droit selon le moyen technique utilisé.

En revanche, à l’issue d’un autre amendement remarqué, est introduit dans le texte de loi définitif l’application des peines de contrefaçon aux éditeurs de logiciels manifestement destinés à la mise à disposition non autorisée d’œuvres. La loi n°2006-961 du 1er août 2006 prévoit en outre l’obligation faite aux abonnés de sécuriser leur accès à Internet.

Une première tentative de régulation des mesures techniques de protection :
Au titre des mesures appropriées sollicitées par la directive 2001/29/CE pour éviter une surprotection des œuvres par les mesures techniques de protection, le législateur français a choisi de créer, par la même loi DADVSI, une autorité dédiée, l’Autorité de régulation des mesures techniques (ARMT), pouvant être saisie de règlement des différends lorsqu’une mesure technique de protection fait obstacle au bénéfice effectif d’une exception au droit d’auteur ou à l’interopérabilité.

L’industrie musicale, principalement visée lors de l’élaboration de la loi DADVSI, a rapidement limité son recours aux mesures techniques de protection, au moins sur les supports physiques. Mais ces mécanismes de régulation conservent toute leur nécessité dans le domaine en plein essor de l’exploitation numérique des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles et du livre.

L'Hadopi : une création en deux temps

La censure constitutionnelle du texte initialement voté en mai 2009 a conduit à un réajustement du dispositif réintroduisant l’autorité judiciaire pour le prononcé de toute sanction en cas de poursuite d’une pratique contrevenante à l’issue de la procédure de réponse graduée.

L'idée de départ :
La loi DADVSI n’apportant toujours pas de sanction adaptée à l’essor des pratiques de téléchargement de pair à pair ni à l’obligation de sécurisation des accès à Internet, la ministre de la Culture et de la Communication lance en 2007 une mission sur la lutte contre le téléchargement illicite et le développement des offres légales d’œuvres musicales, audiovisuelles et cinématographiques.

Cette mission confiée à Denis Olivennes (rapport sur le développement et la protection des œuvres culturelles sur les nouveaux réseaux, Denis Olivennes, novembre 2007) aboutit, le 23 novembre 2007, à la conclusion des accords dits « de l’Élysée » (Accords de l’Élysée pour le développement et la protection des œuvres et des programmes culturels sur les nouveaux réseaux, 23 novembre 2007) entre les ayants droit, les prestataires techniques et les pouvoirs publics, qui entendent « tout à la fois favoriser l’offre légale de contenus sur Internet au profit des consommateurs et mettre en œuvre, dans le respect des libertés individuelles, des mesures originales de prévention du piratage ».

Les pouvoirs publics s’engagent ainsi à soumettre au Parlement un mécanisme d’avertissement préalable et de sanction visant à dissuader les atteintes aux droits de la propriété intellectuelle sur les réseaux numériques résultant de formes de partage non autorisées.

Reposant sur le principe de la responsabilité de l’abonné dont l’accès à Internet aurait été insuffisamment sécurisé, cette procédure de réponse graduée devait être mise en œuvre par l’intermédiaire d’une autorité publique dédiée.

Des exigences de constitutionnalité :
La loi n°2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, dite « Hadopi 1 », aboutit ainsi à la création de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet.

Le dispositif alors prévu qui lui conférait le pouvoir de prononcer directement des sanctions à l’encontre des abonnés pouvant aller jusqu’à la suspension de l’accès à Internet est censuré par le Conseil constitutionnel (décision 2009-580DC du 10 juin 2009).

Celui-ci relève que la liberté de communication et d’expression implique désormais la liberté d’accéder aux services de communication en ligne, et que le pouvoir d’empêcher ou de restreindre l’accès à Internet dans le but de protéger les ayants droit ne peut incomber qu’au juge, et non à une autorité administrative.

Une mise en conformité :
En conséquence, la loi n° 20091311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet, dite « Hadopi 2 », ne confie plus de pouvoir de sanction à la Haute Autorité.

Celle-ci reste chargée d’envoyer aux abonnés à Internet concernés des avertissements lorsqu’elle est saisie de faits susceptibles de constituer un manquement à l’obligation faite à tout abonné de veiller à l’usage licite de son accès à Internet.

Les abonnés avertis par l’Hadopi dont l’accès continuerait néanmoins à être utilisé à plusieurs reprises pour commettre des actes de contrefaçon pourront être condamnés par le juge pénal à des amendes pouvant aller jusqu’à 1 500 € ainsi qu’à la suspension de leur accès à Internet.

Ces sanctions sont désormais confiées au juge judiciaire, au titre de la contravention de négligence caractérisée instituée par le décret n° 2010-695 du 25 juin 2010 (décret n° 2010-695 du 25 juin 2010 instituant une contravention de négligence caractérisée protégeant la propriété littéraire et artistique sur Internet). L’importante garantie ainsi introduite pour les contrevenants reste parfois ignorée dans des controverses qui continuent à se référer au dispositif initial.

La décision du Conseil constitutionnel fixe aussi un cadre de principe auquel méritent d’être rapportées les diverses propositions avancées, on le verra, en vue de renforcer le caractère dissuasif de la procédure de sanction.

Une organisation atypique

Le législateur a jugé nécessaire que, de même que la régulation antérieure des mesures techniques de protection, la réponse graduée soit confiée à une autorité indépendante de l’exécutif et que sa mise en œuvre y relève d’une instance collégiale spécifique dans le cadre d’une stratégie d’ensemble de déploiement des diverses missions confiées à l’institution.

Le choix de l'indépendance :
Lors de la création de l’ARMT en 2006, un consensus parlementaire s’était dégagé pour estimer qu’un organe indépendant spécifique était le seul à offrir toutes les garanties d’impartialité nécessaires, sans bloquer l’efficacité publique. Le législateur y a vu une solution souple et évolutive pouvant répondre aux difficultés rencontrées par des particuliers ou de petites structures pour saisir le juge contre des pratiques d’acteurs économiques importants qui porteraient atteinte à leurs droits. Le maintien d’une indépendance organique s’est imposé lorsque les missions de l’ARMT ont été confiées à l’Hadopi en 2009.

À travers la mise en œuvre de la réponse graduée, l’Hadopi a en outre à traiter en masse des données personnelles relatives aux abonnés concernés. En considération des droits et libertés en balance, le Sénat a eu l’initiative, en 2009, de doter cette nouvelle autorité de la personnalité morale « afin de garantir son indépendance et son impartialité, et de renforcer la souplesse de son fonctionnement » (rapport n° 53 - 2008-2009 - de Michel Thiollière, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 octobre 2008) en en faisant une autorité publique indépendante (à la différence de l’ARMT, qui était une autorité administrative indépendante sans personnalité morale). Le rapporteur au Sénat relève alors la spécificité de l’approche française impliquant une intervention publique par rapport aux voies d’action contractuelles retenues par d’autres pays et y voit « le reflet des garanties très fortes qui entourent notre droit en matière de traitement des données personnelles et de libertés individuelles ».

À la différence de dispositifs comparables mis en œuvre ou projetés dans certains pays, États-Unis et Grande-Bretagne au premier chef, l’expérience française de réponse graduée repose sur une coopération entre les ayants droit, à qui revient le signalement des mises à disposition non autorisées d’œuvres de leur répertoire, et une prise en charge publique de l’identification des abonnés concernés et des avertissements qui leur sont adressés.

Une double collégialité :
Dans le dispositif de la loi Hadopi 1, la Haute Autorité était dotée de pouvoirs de sanction à l’issue de la procédure de réponse graduée, ce qui avait conduit le législateur à assortir son mode de gouvernance de strictes garanties d’indépendance et d’impartialité qui ont été conservées lors du réajustement ultérieur.

La conduite de l’institution repose ainsi sur une dualité d’instances délibératives : un Collège assure la direction d’ensemble de son activité et pilote la mise en œuvre de ses missions, à l’exception de celle de la réponse graduée, confiée en propre à une Commission de protection des droits (CPD). Si cette séparation des rôles devait à l’origine renforcer l’indépendance des membres chargés de prononcer les sanctions, elle conserve tout son intérêt pour la bonne protection des données personnelles traitées dans le cadre d’une procédure pré-pénale. De nombreuses dispositions protectrices de l’indépendance de l’institution encadrent, par ailleurs, la composition de ses deux organes (conditions de désignation des membres, régime d’incompatibilité, caractère non renouvelable des mandats, élection du président, etc.).

Une stratégie d'ensemble :
Même si la pratique a, en diverses circonstances, pu donner l’impression contraire, la dualité d’organes collégiaux ne doit pas entamer l’unité nécessaire de stratégie et la cohérence des choix d’orientation et de gestion d’une institution disposant d’une seule et même personne morale fondée sur une allocation unique de ses moyens budgétaires.

Les textes constitutifs prévoient à cet effet un dispositif de consultation de la CPD pour avis, sur les diverses questions générales ou particulières affectant son domaine d’activité en préalable aux délibérations par lesquelles le Collège doit régler la marche d’ensemble de l’institution et son expression extérieure. Ce dialogue organisé est d’autant plus nécessaire qu’en tant qu’institution indépendante, il appartient à la Haute Autorité d’assurer un déploiement de l’ensemble des missions que le législateur lui a complémentairement confiées, en veillant à conserver à cet effet un équilibre adéquat dans la répartition de ses ressources et à ce que son activité d’ensemble s’ordonne de la meilleure manière à chaque étape d’évolution des pratiques numériques. Autonomie fonctionnelle des choix de mise en œuvre de la réponse graduée et unité de stratégie trouvent ainsi à se concilier au service de l’action d’ensemble attendue par le législateur en vue de mieux rapprocher dans l’univers numérique la défense des intérêts de la création et les attentes ou usages de ses publics.